מאת: דורית גבאי, רו”ח
מבוא
בפסק דין של בית המשפט העליון, עליזה פריצנר ואחרים נגד המועצה המקומית אבן יהודה והוועדה לתכנון ובנייה שרונים (1), נדונה בקשתם של בעלי קרקע, אשר העבירו אותה באמצעות “מכר ללא תמורה” לרשות המקומית, במטרה שייעשה בה שימוש לצורכי ציבור. לאחר שנים רבות, לא נעשה שימוש ציבורי בקרקע, והבעלים ביקשו לראות בהעברה כהפקעה ולהשיב את הקרקע לרשותם. אולם, השופטים סירבו להכיר בהעברה זו כהפקעה, מאחר שבעלי הקרקע קיבלו בתמורה את האפשרות לבנות על שאר קרקעותיהם.
העובדות
- המערערים הם הבעלים של שתי חלקות באבן יהודה. ייעודן התכנוני המקורי של החלקות היה ‘מגורים חקלאי’.
- בשנת 1975, יזמו המועצה המקומית אבן יהודה (המשיבה הראשונה) והוועדה המרחבית לתכנון ובנייה שרונים (המשיבה השנייה), תכנית בניין עיר מפורטת לצורך קבלת היתר בנייה בחלקות. ביום 15.10.1981, פורסמה ברשומות הודעה בדבר מתן תוקף לתכנית, לפיה מיועדים 40% משטחן הכולל של החלקות לצורכי ציבור. השטחים המיועדים יופקעו על ידי הוועדה, ויירשמו בפנקסי המקרקעין על שם המועצה.
- ביום 16.12.1983, נחתם שטר “מכר ללא תמורה” להעברת השטחים המיועדים לצורכי ציבור מתוך החלקה הראשונה, לבעלותה של המועצה. ביום 22.12.1986, נחתם שטר דומה לגבי השטחים המיועדים לצורכי ציבור מתוך החלקה השנייה. לטענת המערערים, שטרי המכר האמורים נחתמו מחוסר ברירה, משום שהוועדה התנתה בכך את מתן היתרי הבנייה על החלקות. המשיבות טוענות כי בעלי החלקות יצאו נשכרים מן התכנית, שכן לפני כן לא יכלו לנצל את חלקותיהם לשם בנייה.
- עד למועד דיון זה, במשך כשלושים וחמש שנים, לא נעשה שימוש ציבורי כלשהו בשטחים המיועדים. עם זאת, ביום 18.8.2008 הופקדה תכנית מתאר למבני ציבור שהכינה המועצה.
- ביום 27.8.2008, פנו המערערים למשיבות בבקשה להשיב לידיהם את השטחים המיועדים.
- משלא נענתה בקשתם, עתרו המערערים לבית המשפט המחוזי (2), בבקשה לצוות על המשיבות להחזיר לבעלותם את השטחים המיועדים, ולחילופין, לחייב את המשיבות לשלם להם את שוויים, בשל חוסר השימוש בהם לצורכי ציבור. העתירה נדחתה. השופטת ברוש ציינה, כי ישנם מקרים שבהם העברת קרקע לידי הרשות במתכונת של “מכר ללא תמורה”, תיחשב כשקולה להפקעה, אך זאת רק כאשר ההעברה נעשתה בפועל ללא תמורה. במקרה זה, התכנית שיזמה המועצה, גילמה בתוכה הטבה תכנונית למערערים, מאחר שחסכה מהם את הצורך לערוך תכנית מפורטת, ופתחה בפניהם את הדרך לבנייה על חלקותיהם, והמערערים לא התנגדו לתכנית בזמן אמת, משום שסברו שהיא מיטיבה עמם. נוסף על כך, נקבע כי הנטל להוכיח כי העברת השטחים המיועדים נעשתה ללא תמורה, מוטל על המערערים, אשר לא עמדו בנטל זה. כמו כן, לא הוכח אלמנט של כפייה בעסקת ההעברה.
העתירה נדחתה, והושתו על המערערים הוצאות בסך של 75,000 ש”ח.
גדר המחלוקת
- בית המשפט מתמקד בשאלה המשפטית: האם העברת השטחים המיועדים לצורכי ציבור, לבעלות המועצה, שקולה להפקעה?
העוררים טוענים
- העברת השטחים המיועדים לידי המועצה הייתה שקולה להפקעה, ומן הדין להשיב אותם, שכן התברר בחלוף השנים, שהקרקע אינה דרושה לצורכי ציבור.
- בית המשפט המחוזי שגה כאשר קבע כי התכנית היטיבה עם המערערים.
- המערערים ביקשו להוסיף כראיה בשלב הערעור, עותק של כתב התנגדות לתכנית, שאותו הגישו לטענתם לפני כשלושים שנים. המשיבות הותירו את ההכרעה בבקשה להוספת ראיה, לשיקול דעתו של בית המשפט.
מנגד, טענות המשיבות
- פסק דינו של בית המשפט המחוזי נכון. התכנית היטיבה עם המערערים בכך שהעניקה להם זכויות בנייה שלא היו להם קודם לעריכתה, ועל כן העברת השטחים המיועדים נעשתה מרצון.
- השטחים המיועדים הם חלק מרצף של חלקות המיועדות לשימוש ציבורי, והשבתם תסכל את היכולת לממש את המטרות הציבוריות שעבורן הוכנה תכנית, אשר קיבלה תוקף ביום 11.9.2012.
ההכרעה
- כפי שציין בית המשפט המחוזי, מכר ללא תמורה בנסיבות שבהן הקרקע יועדה להפקעה, ושנעשה ב”צִלהּ” של כוונת ההפקעה, שקול כנגד הפקעה (3) (4), אולם פני הדברים הם שונים בנסיבות שבהן העברת הקרקע הייתה מלווה למעשה בטובת הנאה גם לבעלים הפרטיים, כחלק מהמהלך התכנוני הכללי (5) (6). לצורך הקביעה כי העברת מקרקעין בדרך של מכר ללא תמורה, שקולה להפקעה, יש לבחון כל מקרה ומקרה על פי נסיבותיו.
- בית המשפט המחוזי קבע שהמערערים לא עמדו בנטל ההוכחה כי השטחים המיועדים עברו ללא תמורה, שכן הם זכו להטבה כלכלית משמעותית כתוצאה מאישור התכנית. אלמלא אושרה התכנית, הם לא היו יכולים לבנות על חלקותיהם. המערערים גם לא הוכיחו שבהעברה היו מעורבים אלמנטים של כפייה. שופטי העליון לא מצאו מקום להתערב בקביעות עובדתיות אלה.
- השופטים החליטו להתיר את צירופו של כתב ההתנגדות בשלב הערעור, אך ממילא אין בכך כדי לשנות את התוצאה אליה הגיעו, שכן מסמך ההתנגדות לא נשא תאריך, ובכל מקרה, הוא אינו מעיד על התנגדות גורפת לתכנית, אלא מתמקד בהיקף השטחים שיועדו להפקעה. אין בכתב ההתנגדות כדי לסתור את הקביעה שהעברת הבעלות בשטחים המיועדים נעשתה נוכח היתרונות הכלכליים שצמחו לבעלים.
- השופטים מעירים, בשולי הדברים, כי דעתם אינה נוחה מהמציאות החוזרת, ומתגלה בפניהם במסגרתה, קרקע המיועדת לצורכי ציבור, מבלי שהרשויות פועלות לממש את ייעודה החדש. מקרים שבהם קיים שיהוי מהותי ובלתי סביר של הרשויות במימוש ההפקעה, או כאשר הן זונחות את מטרת ההפקעה, אכן יש מקום להשיב את הקרקע לבעליה (7) (8). אולם אין מקום להשיב את הקרקע כאשר הסכמתם של הבעלים הייתה למעשה כנגד תמורה, כמו במקרה חונוביץ (9) ובמקרה שבפנינו, ועל אחת כמה וכמה, כאשר מתברר שבסופו של דבר המועצה לא זנחה את הכוונה לעשות שימוש ציבורי בשטחים המיועדים, כפי שעולה מאישורה של התכנית החדשה.
הערר נדחה. ניתן ביום 20.6.2013.
המערערים יישאו בהוצאות משפט בסך 20,000 ש”ח.
דעת המחברת
הפקעה היא מכר בכפייה, כנגד רצונו הפרטי של היחיד ולטובת צורכי ציבור. על מנת להיכנס לגדר הפקעה שהיא מכירה כפויה, במסגרת חוק מיסוי מקרקעין צריכים להתקיים כל הרכיבים של הדבר. המשתנה המרכזי הוא “כנגד רצונו”, או במילים אחרות, שלא על כוונתו, דעתו. למרות סירובו וכן הלאה, והכול כנגד התב”ע שחלה. הצגת מכתב התנגדות ללא מועד, פוגעת ביכולת להעריך את מצב הדברים לאשורם. התמורה יכולה להיות אפס במקרים רבים, כאשר שיעור ההפקעה אינו עולה על 40% מהחלקה, בתמורה כספית שהבעלים מסכים לה, או בתמורה כספית שהבעלים אינו מסכים לה, ואז הוא פונה לבית משפט, או בתמורה לקרקע חליפית. תחת תמורה של קרקע חליפית, נכנסת האפשרות גם לקבלת אחוזי בנייה בקרקע אחרת.
הערות שוליים:
- עע”מ 3502/11 עליזה פריצנר ואח’ נ’ המועצה המקומית אבן יהודה ואח’
- עת”מ 1049/09 עליזה פריצנר ואח’ נ’ המועצה המקומית אבן יהודה ואח’
- ע”א 6663/93 צאיג נ’ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון
- ע”א 8958/10 עירית רמת השרון נ’ טו-מז חברה קבלנית בע”מ
- עע”מ 1370/07 קרמר נ’ המועצה המקומית אבן יהודה
- ע”א 1047/11 עזבון המנוח יצחק ברזלי ז”ל נ’ המועצה המקומית תל מונד
- עע”מ 1369/06 הלביץ נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה
- עע”מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ’ גנין
- עע”מ 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרות נ חונוביץ
המאמר נכתב ביום 14.5.2017.
#461
