אם נערוך חיפוש במילון בכדי להבין את משמעות המילה “הפקעה” ניווכח כי פירושה הוא: “הוצאה מרשות הפרט, העברה לרשות הכלל, העברת נכסים לידי המדינה”, כלומר הפקעה הינה בעצם העברה כפויה בתמורה או ללא תמורה של מקרקעין. ההפקעה מתבצעת על פי חוק על ידי רשויות המדינה לצורך ציבור בלבד.
מדי שנה מתבצעות פעולות של הפקעת מקרקעין. בישראל קיימים 14 חוקים שונים המסמיכים את הרשויות להפקיע קרקעות לצרכים שונים.
ישנם חוקים שנשארו עוד מתקופת המנדט הבריטי, וישנם חוקים חדשים יותר, דוגמאות לכך:
פקודת הקרקעות – מסמיכה את שר האוצר להפקיע את הבעלות במקרקעין או זכויות אחרות בהם. מטרת הפקודה היא ליצור מכשיר שיאפשר לרשויות המדינה ולגופים ציבוריים ופרטיים לבצע תוכניות שונות במהירות.
חוק התכנון והבנייה – על פי החוק יכולה רשות תכנונית להפקיע מקרקעין על ידי ביצוע הבעולות הבאות: שינוי ייעוד “לצרכי ציבור” (שלב תכנוני) הפקעת המקרקעין, שיועדו לצורכי ציבור, על ידי הוועדה המחוזית (השלב הקנייני). על פי חוק התכנון והבנייה, הפקעה של זכויות בשיעור של עד 40% מהשטח המקורי אינה חייבת במתן פיצוי על פי סעיף 190 לחוק התכנון והבנייה.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל – הסמכות להפקיע נתונה בידי שר העבודה ושר התחבורה ומותנת בכך שההפקעה היא למטרת סלילת דרך ודרושה לפיתוח הארץ.
חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום – מטרת ההפקעה היא להקנות סמכויות מיוחדות לפינוי ובינוי של אזורים נחשלים הזקוקים לשיקום.
חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות – מטרת ההפקעה היא מפעל ניקוז, הסמכות להפקעה היא של רשות הניקוז.
חוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור – על פי חוק זה הגבלת הרכישה בלא תשלום פיצויים נקבעה בסעיף 2 לחוק ומועד הרכישה בסעיף 3 לחוק.
חוקי הפקעה נוספים: פקודת המכרות, חוק להסדר תפיסת מקרקעין בשעת חירום, חוק רכישת מקרקעים אישור פעולות ופיצויים, חוק העתיקות.
יש לציין כי כלי ההפקעה הינו חיוני לשמירה על האינטרס הציבורי וכמו במקרים רבים מדובר בקונפליקט שקיים: צורכי כלל הציבור לבין זכות הפרט.
יחס בית המשפט משתנה לאורך שנות קיום המדינה וזכויות הפרט מקבלות יותר ויותר הגנה, תהליך זה אף התחזק לאחר חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו שם קיבל קניין הפרט מעמד של זכות יסוד חוקתית.
מי שבודק את המקרקעין הינו שמאי מקרקעין אשר בודק: צרכי ציבור, שיעור ההפקעה המותרת, שווי שוק של המקרקעין, שווי מלא עבור מקרקעין מחוברים, שיחזור חלקות וכו’.
צרכי ציבור של הועדה המקומית להפקעת מקרקעין:
על פי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה ניתן להפקיע מקרקעין לצורך דרכים, גנים, נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים מזחים, שווקים, תחנות רכבת ואוטובוסים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, מרפאות ועוד.
ניתן להפקיע מקרקעין על פי חוק התכנון והבניה עד 40% ללא פיצוי משטח החלקה, אבל לא לכל מטרה אלא רק למטרות לצרכי ציבור כפי שמופיע בחוק התכנון והבניה אלו הם: גנים, שטחי נופש וספורט, בנייני חינוך, תרבות דת ובריאות. בדרך כלל התכנית משביחה את יתרת החלקה, מקבלים יותר זכויות ו/או שינוי יעוד אשר משביחה את החלקה לאחר ההפקעה.
יש לציין, במידה ומפקיעים לך יותר מ-40% משטר המקרקעין שבבעלותך המותרים על פי חוק התכנון והבניה ישולם עבור ההפקעת מקרקעין מעבר ל-40% פיצוי מלא. במידה וההפקעה מתרחשת למטרות ציבור אחרת, הפיצוי ישולם מהמ”ר הראשון שמפקיעים לפי שווי מקרקעין בשוק החופשי.
המחוקק מצא לנכון לחזק את זכות הקניין וקבע בסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, כי בעל זכות במקרקעין זכאי לפיצוי בגין ירידת שווי מקרקעין כתוצאה מאישורה של תוכנית, ובתנאי כי ירידת ערך הקרקע אינה חורגת מ “תחום הסביר”.
הפקעת מקרקעין על פי פקודת הקרקעות:
על פי פקודת הקרקעות, בהפקעת מקרקעין הסמכות להפקיע מקרקעין היא בידי שר האוצר או שנתנה לו הסמכות. ניתן להפקיע עד 25% מקרקעין ללא פיצוי רק למטרות צרכי ציבור על פי הרשימה המופיעה בפקודת הקרקעות מעבר לכך ישולם פיצוי.
הפיצוי עבור ההפקעה:
פיצוי נעשה לרוב בתשלום בכסף אך גם בקרקע חילופית, כלומר הועדה המקומית באישור ועדה מחוזית רשאית להקצות קרקע חלופית במקום פיצויים.שווי הפיצוי יהיה לפי שווי המקרקעין בשוק החופשי בהתעלם מגורם ההפקעה הכפויה, על מנת שלא תהיה הפחתה כלשהי עקב הצורך להפקיע.
מקרקעין מחוברים – כלומר כל דבר המחובר לקרקע חיבור של קבע, כגון: מבנים, מתקנים. בעל החלקה זכאי לפיצוי מלא עבורם. שמאי מקרקעין יעריך את שווי המבנה לפי תחשיבים ויקבל פיצוי מלא עבור מקרקעין מחוברים.
במידה ומופקע חלק ממגרש בתמורה כלשהי או ללא תמורה ופוחת שווי יתרת המגרש אשר לא הופקע- אזי לא יופקע המגרש כלל.
עוד אופציה היא לבקש מהוועדה המקומית להפקיע את כל המגרש ולקבל פיצוי מלא עבור המגרש לפי שווי שוק וללא כל הפחתה.
הבקשה תהיה מוגשת לוועדה המקומית, לאחר אישורה יעריך שמאי מקרקעין מטעמה את שווי המקרקעין במידה ויש השגה לגבי שווי מקרקעין אזי שמאי מקרקעין מטעמן יעריך את שווי המקרקעין לפי שווי שוק וללא הפחתה כלשהי להפקעה שהייתה מתוכננת ויגיש את חוות דעתו המנומקת לוועדה המקומית.
תשלום מס שבח על פיצוי:
ישולם מס עבור פיצוי כספי אשר קיבל בעל מקרקעין, מנגד בקרקע חלופית אין תשלום מס שבח. במידה ומתקבלת קרקע חלופית ובנוסף תשלום כספי אזי ישולם מס רק על החלק של התשלום הכספי.
הפקעת חלקת מקרקעין ועליה בית מגורים:
לא יפונה בית מגורים שנועד בתוכנית להפקעה אלא אם שילמו לו פיצויים או קיבל שיכון חלופי סביר. מי שהיה גר בבית ביום פרסום ההודעה להפקיע זכאי לפיצוי.
הפקעה לעניין חוק מיסוי מקרקעין:
הפקעה של זכות במקרקעין, שיש עמה תמורה, הנה “מכירה” כהגדרתה בחוק. מכירה זו נחשבת למכירה כפויה, שכן לא נעשתה מרצונו של בעל הזכות, אלא נכפתה עליו על ידי הרשות המפקיעה. מי שהפקיעו ממנו “זכות מקרקעין”, ובגין הפקעה זו שולמו לו פיצויים בכסף, בשווה כסף ובחליפין – נחשב כמי שמכר זכות במקרקעין, והוראות החוק חלות עליו החל מהדיווח למנהל מס שבח וכלה בתשלום מס.
מכירה כפויה:
כמו בכל מכירה של זכות מקרקעין, יש לקבוע את כל ארבעת המשתנים החשובים לחישוב השבח: שווי מכירה, יום מכירה, שווי רכישה ויום רכישה.
סעיף 5(א) לחוק מיסוי מקרקעין תחת הכותרת “פעולות נוספות שהנן מכירה..” מופיע “וכן הפקעת זכות מקרקעין, שיש עימה תמורה – יראו בהן לעניין חוק זה מכירת זכות מקרקעין או פעולה באיגוד מקרקעין, ומי שזכאי לקבלת פיצויים בשל הפקעה כאמור – יראו אותם כמוכר או כעושה הפעולה לפי העניין”. הפקעה שיש בגינה זכות לפיצויים תיחשב ל”מכירה”, הפקעה שאין עימה פיצויים לא תיחשב ל “מכירה של זכות מקרקעין”, ולכן מבחינת חוק מיסוי מקרקעין אין מדובר באירוע מס.
יום המכירה בהפקעה:
לעניין הפקעה, “יום מכירה” מוגדר בסעיף 19(2) לחוק כ:”יום שבו הועמד הפיצוי בעד הזכות שהופקעה לרשות מי שהזכות הופקעה ממנו…” בהמשך, קיימת התייחסות למצב שבו יש מחלוקת בין בעל הזכות לרשות המפקיעה בדבר גובה הפיצויים, במקרה שבית המשפט פוסק לטובת בעל הזכות בשיעור הגבוה מ-50% מהסכום שקבעה הרשות כפיצויים, יידחה “יום המכירה” ליום מתן פסק הדין. במקרה שמדובר בפסיקה של פיצוי בשיעור 50% או פחות מסכום הפיצויים שקבעה הרשות בעניין זה, יום המכירה יהיה ביום שהעמידה הרשות את סכום הפיצויים לרשות בעל הזכות.
לדאבוננו, במקרים רבים בית המשפט מחליט בדבר גובה הפיצויים על בסיס מועד ההודעה בדבר ההפקעה ועל בסיס הפיצויים המוצעים. לעיתים קרובות, נמשכים דיונים בבית המשפט במשך שנים והסכום שנפסק לתשלום משולם לבעל הזכות על פי מנגנון ההצמדה המקובל ברשות. לכן, לדוגמא- כאשר בית המשפט קובע סכום הגבוה ב-10% מסכום הפיצוי שהציעה הרשות, “שווי המכירה” יהיה הסכום שקבע בית המשפט, ואילו “יום המכירה” יהיה היום, שבו העמידה הרשות את הפיצויים.
חריג – הסכם טרם הפקעה:
בהוראת ביצוע מס שבח מספר 6/94 ובתוספת מספר 1 להוראה קבעה נציבות מס הכנסה ומס רכוש הנחיות ליישום הוראות החוק בקשר להסכם פיצויים שנחתם טרם הפקעה. קיימים מקרים בהם הרשות מגיעה להסכם בדבר גובה הפיצויים עם בעל הזכות, שממנו היא מתכוונת להפקיע אדמות, מתוך כוונה לחסוך התנגדויות ולקדם את התוכנית. לאור כל זאת, קבעה הנציבות כי למרות העובדה שהסכם לפיצויים נחתם עוד לפני השלמת הליכי ההפקעה הפורמאליים, יש לראות בהפקעה זו מכירה כפויה על פי סעיף 5(א) אך בכפוף לעובדה שבעל הזכות יקבל את התמורה רק לאחר סיום הליכי ההפקעה הפורמאליים.
פער הזמן בין ההסכם לבין ההפקעה הולך ומצטמצם, משום שמצב של הסכמה ההליכים מהירים. המדיניות הרווחת בנציבות מיסוי מקרקעין, היא לפעול לביטול הזיכוי ממס, אשר ניתן למוכר שהופקעה לו זכות במקרקעין.
הטבות מס למי שהופקעו לו זכויות
בחוק מיסוי מקרקעין נקבע בסעיף 48(ג) כי מכירה שהיא בעקבות הפקעה, ושולמו כספים כפיצוי – יחושב השבח והמס באופן רגיל ויינתן זיכוי בשיעור 50% מהמס המחושב.
פטור בהפקעה שתמורתה זכות במקרקעין
בהסתמך על סעיף 64 לחוק מיסוי מקרקעין: “הפקעה של זכות במקרקעין שתמורתה ניתנה כפיצוי רק זכות במקרקעין – תהיה פטורה ממס..”
התנאי המרכזי לפטור הוא שהתמורה תהיה רק זכות במקרקעין. אם התמורה בעבור ההפקעה כוללת בתוכה גם תשלום כסף, אז לא יחול הפטור גם על החלק, שבגינו ניתנה התמורה במקרקעין.
הפטור ממס הינו למעשה “דחיית מס” למועד המכירה העתידי של הקרקע החליפית על ידי הבעלים, ובכך נדחה חיוב המס למועד המימוש הרצוני.
המגמה שלפיה יש להטיל את המס בעת מימוש הרווח, כאשר הבעלים בוחר לממש ולא כשהמימוש נכפה עליו – הינה מגמה, הבאה להקל עם המוכר. דחיית המס למעשה מאפשרת להותיר את הבעלים במצבו הקודם, בעוד פטור מלא היה מוחק את השבח, שנצבר על הקרקע, עד מועד ההפקעה.
התנאים לקבל פטור על פי סעיף 64:
- על המכירה לשאת אופי כפייתי – רכישת הזכות צריכה להיות רצונו הבלעדי של המפקיע שהוא פועל על פי צו. ואולם אם הרכישה נעשית תחת איום של הרשות ובהסכמת הבעלים, אין היא נחשבת להפקעה.
- על הזכות המופקעת להיות בעלת אופי של “זכות במקרקעין” זכות במקרקעין מוגדרת בסעיף 1 לחוק, במסגרת ההגדרה נכללות בין השאר: זכויות קנייניות שהינן בגדר בעלות, אך לא זכויות המתירות את ההנאה הכלכלית המרבית בנכס בידי אחרים, כגון זיקת הנאה או זכות קדימה, חכירה מעל 25 שנים, המקנה זכות חזקה ייחודית בנכס. הסכם הרשאה במקרקעי ישראל לתקופה של 3 שנים הנהוג להתחדש, זכויות אובליגטוריות שאינן מהוות זכות קניינית לפי חוק המקרקעין, זכויות שביושר, אופציות לרכישת זכות במקרקעין, הסכם פיתוח
- התמורה הניתנת בגין ההפקעה, אף היא “זכות במקרקעין”- הכוונה היא רק לתמורה שהיא זכות במקרקעין. תמורה שהיא בכסף או בשווה כסף תגרום לביטול הפטור. לעיתים הרשות מעניקה בהליך ההפקעה אחוזי בנייה גדולים יותר על השטח, הנותר בידי בעלי הקרקע
הלכת הולצמן:
הלכה אשר התקבלה בבית משפט מחוזי קובעת כי יש לשלם 100% פיצויים על ההפקעה עצמה ועל ירידת ערך. השופטת דרורה פלפל, הרחיבה את הלכת הולצמן וקבעה מקרים בהם בוצעה הפקעה חלקית שלא הביאה להנאה לבעלים ביתרת החלקה.
השופטת דורנר אמרה: ” תשלום פיצויים בשיעור הנופל מערך המקרקעין שהופקעו יהיה מוצדק, רק אם עקב ההפקעה עולה ערך הרכוש שנותר בידי הבעלים, או הם זוכים בהנאה שוות ערך אחרת”..
יוער, שגם לפי פרשנות שלפיה קיימת סמכות שבשיקול דעת להפחית את הפיצויים שימוש בשיקול דעת זה מקום שבעלי המקרקעין אינם זוכים לכל הנאה מן ההפקעה אינו מידתי ולכן אינו כדין..
שוכר נכס וזכאות לפיצויי הפקעה
בפסק הדין רמי זקן ואחרים נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים ואחרים נאמר כי התובע חתם על הסכם שכירות בלתי מוגנת לתקופה של 5 שנים עם בעלי מקרקעין. פורסמה ברשומות הודעה על הפקעת המקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה ופקודת הקרקעות, כמספר ימים לאחר מכן נחתמה בין הצדדים תוספת להסכם המאריכה את משך ההתקשרות ב-5 שנים נוספות ומגדילה את דמי השכירות. לטענת התובע, השקיע רבות בנכס על מנת שישמשו בשנים הבאות.
החלטת בית המשפט
בית המשפט המחוזי דחה את התביעה. אין ספק כי קיימים מקרים בהם משכיר נכס יהיה זכאי לפיצויי הפקעה, אך מקרה זה איננו נמנה על מקרים אלו. בית המשפט מנמק החלטה זו בכך כי התקבל הרושם כי מדובר בחוזה מלאכותי, שנית בנסיבות המקרה ציפיות התובע אינן מקנות לו זכאות לפיצויי הפקעה, בנוסף השקעת התובע בנכס אינה מקנה לו זכאות לפיצויים, ההשקעה נעשתה עוד טרם נחתמה התוספת להסכם.
הימנעות מהתערבות בשיקולים המקצועיים של רשויות התכנון
בפסק הדין הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצלייה ואחרים נגד איתן בכור (9316/05) פורסמה תוכנית מתאר מקומית שעניינה הקמת פארק על שטח דונם בהרצלייה. התוכנית כללה הפקעת המקרקעין הפרטיים בתחום הפארק, מספר השגות עררים ואלטרנטיבות לתוכנית הנוכחית הוגשו על ידי בעלי המקרקעין בשטח הנדון אך ללא הצלחה.
החלטת בית המשפט
בערעור אשר הוגש לעליון בית המשפט קובע כי בית המשפט לא יתערב בשיקול דעת הרשויות אלא בסוגיות משפטיות בלבד. ההחלטה על נקיטת מסלול הפקעה ולא איחוד וחלוקה היא החלטה מקצועית ואין לבית המשפט להתערב בה.
בעלי חלקות סמוכות יכולים לקבל פיצויים שונים בגין הפקעות
בפסק הדין אליהו אליהו נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (ע”א 3781/07). המערער הינו בעלים של חלקים בשלוש חלקות גובלות זו בזו בעיר פתח תקווה.בשנת 1984 הופקעו החלקות לטובת הקמת תחנות אוטובוס, ובהמשך הוקם במקום מרכז תחבורה עירוני. המערער והמשיבות לא הגיעו להסדר פיצוי, בית המשפט מינה מומחה מטעמו – שמאי מקרקעין להערכת המצב, כמו כן קבע פיצויים בהתאם למועד פרסום ההודעה על ההפקעה ובהתאם לייעוד המקרקעין כתחנת אוטובוס.
המערער טוען כי על בית המשפט לקבל חלופה אחרת וכי בעלי חלקה סמוכה קיבלו סכום פיצוי גבוה פי כמה מהסכום שנפסק לטובת המערער בהתאם לייעוד מסחרי ואין זה ראוי להפלות בין המערער ובינם
החלטת בית המשפט
בית המשפט העליון דוחה את הערעור. לטענתו, נסיבות ההפקעה של המערער ושל בעלי החלקה הסמוכה אינם זהים, ובעיקר בכל הנוגע למועד ההפקעה ולאופן ההגעה להסדר הפשרה. בעלי חלקות סמוכות יכולים לקבל פיצויים שונים בגין הפקעות, יש להתחשב בנסיבות העניין.
מה קורה כאשר הרשות מפקיעה קרקע לצורכי ציבור ולאחר מכן לא עושה בה כל שימוש?
בעיקרון, הזיקה בין הבעלים לקרקע נרשמת גם לאחר שהושלם הליך ההפקעה ואף אם שילמו פיצויים וההפקעה הינה הפקעה על תנאי והיא תקפה כל עוד עושה הרשות בקרקע את השימוש שלשמה הופקעה. במידה והפסיקה הרשות את השימוש, הקרקע תוחזר לבעלים ממנו הופקעה, או תפצה על פי השווי שלהם כיום.
פסיקת בית המשפט העליון כאשר דובר בקרקע הנמצאת בידיהם של רבקה ודוד גרטן הופכת את החלטת בית המשפט:
דובר בקרקע הנמצאת בבעלותם של רבקה ודוד גרטן, בשנת 1980 הפקיעה המועצה המקומית פרדס חנה כרכור שטח בן שני דונם מתוכה למטרת “צורכי ציבור” בשנת 1982 עבר השטח על שם המועצה בטאבו כ”מכר ללא תמורה”. בעלי הקרקע הגישו עתירה לבית משפט מחוזי בחיפה נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון בדרישה לבטל את ההפקעה. הועדות המפקיעות הגישו ערעור על ההחלטה באמצעות עורך דין וטענו כי הקרקע לא הופקעה אלא הועברה למועצה בעסקה מרצון “ללא תמורה,, העותרים זכו להטבה של אחוזי בניה גבוהים יותר בחלקות שנותרו בבעלותם במסגרת תוכנית בניה מתוכננת במקום ואף להנחה בהיטלי ההשבחה העתידיים. בית משפט העליון קובע כי העותרים כן קיבלו הטבות מסוימות ועל כן אין צורך להחזיר את ההפקעה לרשות הציבור.
