רכישת נכסים, ניהול נכסי הרשות – מבוא

סדרת מאמרים

מאת: דורית גבאי, רו”ח

 .1הבעלות של רשות מקומית על המקרקעין

הבעלות של רשות מקומית על מקרקעין אינה דומה לבעלות של אדם פרטי או תאגיד, שאינו תאגיד ציבורי. רשות מקומית שהינה יציר החוק, אינה רשאית לפעול אלא בדרכים, שהחוק מורה לה.
השוני נובע גם מאופי השימוש במקרקעי הרשות. הרוב המכריע של המקרקעין מיועדים לצרכים ציבוריים לשימוש הכלל, ואינם משמשים לצרכים כלכליים.
רשות ציבורית אינה יכלה להשתמש במקרקעין שבבעלותה ליצירת הון ולהעשרת הקופה הציבורית, אלא במקרים מעטים שייסקרו להלן.
הרשות המקומית יכולה לנהוג ולנהל את נכסי דלא ניידי שלה בדרכים הקבועות בחוק.

2. החוקים הקובעים את ניהול נכסי הרשות

פעולות הרשות מתבצעות על ידי שורה ארוכה של חוקים, ביניהם חוק המקרקעין, חוק התכנון והבנייה, חוק רישום שיכונים ציבוריים, חוק הרשות המקומית ותקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין).

3. רישום המקרקעין

א. פנקס זכויות

*לכל רשות מקומית חייב שיהיה פנקס מיוחד, שבו ירשמו כל זכות במקרקעין לטובת הרשות וכן כל זכות במקרקעין לטובת אדם זולתה. מקרקעין כוללים גם מבנים הבנויים על הקרקע, וכן גם דירות (אם יש כאלה), שלרשות יש בהן טובות הנאה.

* הוראות החוק שקבעו זאת הינן תקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), תשכ”ז-1967התקנות מציינות מה יש לרשום בפנקס ואף נותנות דוגמא של טופס, שבו יירשמו המקרקעין והפרטים שיש לרשום לגביהם.

* היום בעידן המחשוב ניתן לנהל את רישום המקרקעין בדרך ממוחשבת, ונראה שרשות העושה כך יוצאת ידי חובתה על פי התקנות במסמכים הממוחשבים, בתנאי שכל הנתונים שדורשות התקנות יירשמו בניהול הממוחשב

* זכות במקרקעין הינה: בעלות, חכירה והודעה על הפקעה, זיקת הנאה, שכירות וכל זכות אחרת, הנותנת לרשות אפשרות להשתמש במקרקעין.

ב. רשם נכסים
* כל רשות חייבת למנות רשם נכסים, שיהיה עובד הרשות ויתמנה על ידי מועצת הרשות,  ותפקידו יהיה לנהל את פנקס המקרקעין של הרשות בהתאם לתקנות אלה.

ג. רישום בפנקסי המקרקעין (טאבו)

* על פי סעיף 87 לפקודת העיריות, כל המקרקעין שהם קניינה של הרשות, יירשמו על שמה בספרי רשם המקרקעין (בטאבו).
* על פי חוק התכנון והבנייה תשכ”ה-1965 סעיף 26(א), מקרקעין שהופקעו על ידי הרשות או שיש להקנותם לה בדרך אחרת, יירשמו על שמה בפנקסי המקרקעין.

4. רכישת מקרקעין על ידי הרשות

המקור העיקרי לקרקעות הרשות הוא תוכניות בינוי ערים.
על פי חוק התכנון והבנייה תשכ”ה-1965, מותר לייעד בתכנית שטחים לצרכים ציבוריים.
סעיפים 63 ו-69 לחוק מפרטים אלו הוראות מותר לכלול בתכנית לצורך ייעוד שטחים לצרכים ציבוריים, כגון לדרכים, לגנים, לבתי ספר, מרכזיית טלפונים, מתקן לחלוקת דואר, מקומות לצרכי דת, סעד, בריאות ועוד.
הואיל ורק שטחים המיועדים לצרכי ציבור יירשמו על שם הרשות, בדרכים שיוזכרו להלן, הרי שטחים המיועדים לצרכים שאינם ציבוריים, לא יירשמו על שם הרשות, אלא אם כן הרשות הייתה הבעלים של שטחים אלה קודם לתכנית.

5. חוק המקרקעין ורישום זכויות הרשות

בחוק המקרקעין תשי”ט – 1969, על פי סעיפים 154 ו-156 לחוק נכללים סוגים שונים של קרקעות. סוגים אלה – מקורם מפקודה וחוקים טרם הקמת המדינה, וחלקם עוד מזמן התורכים.
למשל מקרקעין, שערב תחילתם של חוק המקרקעין היו רשומים כ”מתרוכה” בתחום רשות מקומית, שהם דרכים או שטחים פתוחים (למעט שפת ים), יירשמו על שם הרשות המקומית.

6. חוק רישום שיכונים ציבוריים

על פי חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), תשכ”ה – 1964 והתקנות לחוק נקבע, ששטחים שנועדו בתכנית לשיכון ציבורי, לצרכי ציבור, יירשמו על שם הרשות המקומית, ויראו אותם כאילו הופקעו.
מדובר על בנייה שהחלה לפני 1.1.1955, לפיכך כיום אין כמעט שימוש לחוק זה.

7. חוק הרשויות המקומיות – הקניית רכוש ציבורי

חוק הרשויות המקומיות (הקניית רכוש ציבורי), התשי”ח – 1958 בא להסדיר למעשה רישום של מקרקעין, שלפני קום המדינה היו מוחזקים על ידי גופים שונים למען הציבור.

8. רכישת מקרקעין בשוק החופשי

רשות, שיש בידה תקציב מאושר למטרה זו, יכולה לרכוש מקרקעין בשוק החופשי, אלא שחלות עליה על מגבלות, כגון רכישה על פי הערכות שמאי, רכישה במכרז פומבי ועוד.
על קרקע שנרכשה כאמור, לא יחולו המגבלות לשימושים כלכליים, כפי שחלים על מקרקעין, המיועדים לצרכי ציבור, שנרכשו בדרך אחרת.

9. רכישה בכפייה

מלבד רכישה בשוק החופשי ורישום המקרקעין על פי החוקים שהוזכרו לעיל, הדרך העיקרית והנפוצה ביותר היא רכישת מקרקעין, שנועדו בתכנית בניין עיר לצרכי ציבור. רכישה זו הינה הפוכה מרכישה ממוכר מרצון, שכן המוכר ברכישה זו אינו מוכר מרצון אלא בכפייה.
הרכישה נעשית באחת משתי דרכים – בהפקעה או ברישום התוכנית.

10. רכישה בדרך הפקעה על ידי הרשות

א.הפקעה היא רכישת מקרקעין שלא בהסכמת הבעלים. הוראות החוק על פיהן ניתן לבצע את ההפקעה, הן פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה – 1965, סעיפים 188 ו-189.

ב. ההפקעה מבוצעת על ידי הוועדה המקומית, וניתן להפקיע רק מקרקעין שנועדו בתכנית בניין עיר לצרכי ציבור. “צרכי ציבור” לעניין זה נקבעו בסעיף 188 לעיל.

.ג   המועד להפקיע המקובל הוא – בעת אישור של כל תכנית בניין עיר. ביצוע הפקעות של כל השטחים הציבוריים שבאותה תכנית – הפקעה גורפת

היתרונות בהפקעה גורפת הם, שכל המקרקעין המיועדים לצרכי ציבור בתכניות בניין עיר מאושרות, יימצאו במאגר הנכסים של הרשות, וניתן יהיה לנצלן מיד כאשר ייווצר צורך לכך, בלי לנקוט פעולות נוספות.

11. החסרונות בהפקעה מהיבט הרשות

תשלום פצויי הפקעה ו/או בניין מחוברים בלי קשר לפרויקט, העתיד להתבצע על אותם מקרקעין.

נקיטת פעולות משפטיות לקבלת החזקה במקרקעין המופקעים במקום בו בעליהם מסרבים למסרם, בלי קשר לצורך בניצולם המיידי.

החובה לשמור על המקרקעין מפני פולשים, לשמור על ניקיון המגרשים ולגדרם.

לבטל הפקעות ולהחזיר המקרקעין חזרה לבעליהם. במקום שתכנית בניין עיר השתנתה, ושוב אין הקרקע מיועדת לצרכי ציבור. (עסקה במקרקעין – דיווח למס שבח, אישורי מועצה ושר הפנים).

חשוב

על הרשות להפקיע רק בעת שנוצר צורך לכך, משום שאם לא מבצעים את ההפקעה די זמן מראש, יכול להיווצר מצב, שבו יתעכב השימוש בקרקע הציבורית למטרותיה עד לסיום הליכי ההפקעה -הליכים העלולים להמשך זמן רב.

היתרונות בכך, שלא מעמיסים על הרשות את כל המטלות המנויות לעיל, כאשר נוקטים בשיטת ההפקעה הגורפת.

חשוב
בכל מקרה, שבו מבצעים הפקעה, לא רצוי להמשיך ולפרסם את העברת הבעלות לפי סעיף 19לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) עד שלא מועברת החזקה, משום שהפקעה מתבצעת בשני שלבים:

בשלב ראשון מפרסמים בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיפים 5 ו-7, על כוונה להפקיע, המקנה את הזכות לרשות לקבל את החזקה בקרקע ואת החובה לבעלים או למחזיק למסור את הקרקע.
בשלב השני מפרסמים הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות. פרסום זה מעביר את הבעלות בקרקע המופקעת לרשות. זכות הבעלות נרשמת בספרי רשם המקרקעים בהערה.

נשאלת השאלה מדוע רצוי שלא לרשום את הבעלות לפני קבלת החזקה לאחר פרסום הודעה לפי סעיפים 5 ו-7?
ישנם מקרים, שבהם הבעלים ו/או המחזיק מסרבים למסור החזקה לרשות. במקרים אלה מאפשרת פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) לפנות לבית המשפט המחוזי, שיורה על המחזיק למסור החזקה לרשות (סעיף 8 לפקודה). הליך זה הינו פשוט באופן יחסי. על הרשות להראות לבית המשפט, שהליך ההפקעה התבצע כדין ותו לא. על פי הפסיקה אין שיקול דעת לבית המשפט, והוא צריך לצוות על המחזיק למסור החזקה לרשות. שיקולים של פיצויים, אם מגיעים וכמה, אינם שיקולים בהליך זה.

לעומת זאת, לאחר רישום הבעלות לפי סעיף 19 לפקודה, הרשות הופכת לבעלת הקרקע, חלים עליה הדינים החלים על הבעלים, ועליה לפנות בתביעה לבית משפט השלום לקבלת החזקה.

הדיון בתביעה זו מתנהל על פי הדינים הרגילים ועלול להימשך זמן רב, לעומת הדיון בתביעה על פי סעיף 8 לפקודה.

12. רכישה בדרך רישום תוכניות על ידי הרשות

כאמור, הרשות יכולה להפקיע כל קרקע המיועדת בתכנית לצרכי ציבור, גם אם תכנית זו לא נרשמה בלשכת רשם המקרקעין. בהפקעות היוזמה היא בידי הרשות.
ברישום תוכניות החוק קובע מתי תירשם התכנית.
על פי סעיף 125 לחוק התכנון והבנייה, החובה לרישום תכנית של חלוקה מחדש מוטלת על הוועדה המקומית, בכל המקרים משנרשמה התכנית בטאבו, נרשמים על שם הרשות המקרקעין, המיועדים לצרכי ציבור.
ברישום שטחי הציבור בדרך של רישום תכנית בניין עיר מקבלת הרשות שטחים ציבוריים לא בהתאם לצורך המיידי, ונצברים במאגר הנכסים שטחים, שאין היא זקוקה להם לביצוע מיידי. למרות זאת דרך זו עדיפה על הפקעה, מהטעם שבכך נרשמת על שם הרשות חלקה מסוימת בעלת מספר מזהה משלה, ובציון שטח החלקה – לעומת ההליך של ההפקעה, שם נרשמת הבעלות על החלקה המקורית בדרך של הערה, וכשרוצים לברר את גודל השטח הציבורי, יש צורך לפנות למקורות נוספים.

13. ניצול כלכלי של שטחים ציבוריים

רוב המקרקעין של הרשות מגיעים אליה בדרך של הפקעה או ברישום תכניות. רוב מקרקעי הרשות מיועדים לצרכים ציבוריים, שאין תמורה כלכלית בצידם, כמו מבני חינוך, כבישים, גנים וכו‘.
כמעט תמיד עולה השאלה בכל רשות, מדוע לא ניתן לנצל שטחים הרשומים על שם הרשות, באופן שיעשירו את קופת הרשות, ומדוע לא ניתן לשנות את הייעוד הציבורי לייעוד למגורים או תעשייה, למכור את המקרקעין או להשתמש בהם לחילופי קרקע, עבור קרקע אחרת הדרושה לרשות מיידית במקום אחר.
החסם העיקרי המונע שימוש כזה, הוא סעיפים 195 – 196 לחוק התכנון והבנייה, המחייבים החזרת המקרקעין לבעליהם הקודמים בכל מקרה, שבו שונה ייעודם ליעוד שאינו ציבורי.
במילים אחרות, בכל מקרה, שבו הפקיעה הרשות קרקע, והיא משנה ייעודם לייעוד שאינו ציבורי, עליה להציע תחילה את הקרקע לבעלים, שמהם הופקעה הקרקע, ובתנאים שנקבעו בסעיפים אלה.

חשוב

גם במגבלות של סעיפים אלה יכולה הרשות לעשות שימוש כלכלי במקרקעין ציבוריים, שהיא אינה זקוקה להם עוד, על ידי שינוי ייעודם. שינוי היעוד השביח את המקרקעין. את ההשבחה צריכים לשלם בעלי הקרקע כתנאי לקבלת הקרקע בחזרה. יש לשים לב שמדובר בהשבחה, ולא בהיטל השבחה, שהוא 50% מההשבחה. יוצא שעל אף המגבלות של סעיפים אלה ניתן במקרים, שכבר אין צורך ציבורי בקרקע, לשנות את יעודה. אם רצון הבעלים הקודמים לקבלה, יקבלוה בכפוף לתשלומים הקבועים בסעיפים אלה, שיכסו לרשות את ההשבחה. אם לא חפצו, נשארת הרשות עם קרקע, שבה ניתן להשתמש לצרכים כלכליים.
יש לשים לב שהסעיפים מדברים על קרקע שהופקעה, ונשאלת השאלה, מה קורה לקרקע ציבורית שלא הופקעה, אלא נרשמה על שם הרשות בדרך של רישום תכנית – האם סעיפים אלה חלים גם על קרקע זו? נראה כי כיום יחילו בתי המשפט את הוראות סעיפים 195 ו-196 גם על קרקע ציבורית, שהגיעה לרשות בדרך של רישום תכניות.
דרך נוספת לניצול כלכלי של קרקע ציבורית על ידי שינוי יעודה היא לקבל את הסכמת הבעלים מראש לוויתור על זכויותיהם לפי סעיפים 195 ו-196.
בדרך כלל מוכנים בעלי קרקעות לתת ויתור כזה בסברם שיקבלו תמיכה באישור תכנית משביחה על יתרת השטח.
ספק מה תהיה פסיקת בית המשפט, אם בעל הקרקע יערער בעתיד על הוויתור, בטענה שהוויתור אינו חוקי, מאחר שאין לוותר על זכויות, שניתנו בדין ו/או בטענה שעשה כן מתוך אילוץ.

14. שימוש כלכלי במקרקעין בלא שינוי יעוד

על פי סעיף 188 ישנם יעודים ציבוריים כמו לצרכי ספורט, חינוך ובריאות, שמהם ניתן להנות כלכלית, ולהשתמש בהם למטרה, שלה נועדו בתכנית. דוגמה נפוצה היא החכרת שטח המיועד לנופש או ספורט, לבנייה והפעלת מועדוני ספורט, או שטח המיועד לבריאות – לבניית מרפאות פרטיות.

בחלק הבא של המאמר:

עסקאות עם גופים ציבוריים ורשויות מקומיות, ירוכזו נתוני המפתח
בסוגיות הבאות:

·        ניהול נכסי הרשות
·        הקצאת מקרקעין
·        הפקעות – מבוא
·        הזכויות הניתנות להפקעה
·        הדין המעניק זכות להפקיע
·        הליכי הפקעה על פי חוק תכנון ובנייה